毛寿龙:中国政府改革的过去与未来

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  400年来,中国经济社会比较慢发展和变化,这对于政府改革提出了一系列的要求。在某种背景下,中国政府在职能转变、机构改革以及法治政府建设、监督考核问责制度等方面,进行了持续的变革,并取得了阶段性的成果。今后随着经济和社会的继续发展和变化,政府职能依然要能 进一步转变,机构改革要能 进一步进行,法治政府和监督考核问责制度要是需要 进一步努力,有很久 某种都面临着多方面的挑战。进一步的努力,要能 认真对待某种挑战,在理论上和实践上解放思想,都要能 有新的突破。

  关键词:政府改革;机构改革;职能转变

  中国最近400年,实施改革开放的政策,经济取得了举世瞩目的成就。某种系统程序之要是与经济改革密切相关,但与政府发展要能 很大的关系。本文将探讨过去400年来中国政府改革发展的基本经济、社会和政治背景,中国政府改革的核心内涵以及未来发展所面临的挑战。

  一、基本经济社会背景

  在改革开放前,中国的经济机会多年的政治运动以及计划经济体制,进入了几乎崩溃的边缘,中国社会也机会历年的政治运动和单位化的组织控制,成了总体性社会。计划经济、总体性社会以及高度集权的政治体制,使得各个方面都具有行政化的行态:所有的经济组织,要能 政府组织,除非是非法经济组织,所有的此人 要能 政府的此人 ,除非是社会闲杂人员,所有的社会组织,实际上也在政府内部人员,有很久 所有的政治组织,也这么 具有行政组织的行态。政府无所不包,也无所都这么,到处要能 政府。政府某种,则具有了无限政府、全能政府的特色。

  1978年改革开放前一天,中国的社会逐步居于了很大的变化。其中最显著的表现是:首先,农村和城市都从封闭走向开放,家庭和此人 现在现在现在开始成缘何会生活的基本主体,人口现在现在现在开始大规模流动。大城市因计划生育政策的推行,当地人口机会进入了负增长,但机会絮状人口移入,为经济发展奠定了基本的社会动力。而农村地区,因流出人口的收入回流,要能 了进一步发展所要能 的资本。其次,中国现在现在现在开始由普遍贫困走向逐步分化,要是人获得了通过此人 奋斗和努力而致富的机会,有很久 有很久 而形成中产阶级和新富阶层,而这在改革开放前的过去是无法想象的。这为中国的发展也带来了强劲的此人 奋斗的动力。在某种系统程序中,中国社会出现了新的分层。[1](P82)某种新的分层,似乎引起了新的社会问提,如仇富问提,但与过去的社会分层往往与政治权力分层相关相比,某种新的分层,觉得还有政治权力分层的因素,但往往这么 与此人 的选着和努力有关,这么 体现开放社会的分层行态,其引起的社会问提与过去相比,相对要缓和得多。某种变化,表明中国社会这么 走出封闭社会。而在改革开放前一天,社会流动基本上是停滞的,整个社会是身份化的,单位化的,要能 农民、工人要是干部,单位不仅仅是工作单位,有很久 也是社会和政治化的,流动性很少。

  二、中国政府改革的基本内容

  在公共行政学里,研究政府改革和发展的学术语言是“行政发展”。1978年以来,中国政府改革,官方用语多用“行政管理体制改革”,与“经济体制改革”等名词相对应,其具体的内容包括机构改革,政府职能转变,行政法制建设,政府信息公开,人事制度改革和行政问责制等。这里主要讨论另一个 方面的内容:政府职能转变、机构改革和行政权力监督。

  (一)政府职能转变

  政府职能转变并要能 改革开放一现在现在现在开始就提出来的。它是在经济体制改革和政府机构改革到一定程度前一天提出来的,它自1987年以来老要是行政管理体制改革的核心。

  政府职能转变的基本内容很丰富,从大的方面来说,首先是除理政府与各个方面之间的关系,这要是六个分开:政企分开、政资分开、政事分开、政府与市场中介组织分开(过去是政社分开),把不该由政府管理的事项转移出去,把由政府管理的事项管好,从制度上更好地发挥市场在资源配置中的基础作用,发挥公民和社会组织在社会公共事务管理中的作用,更好地提供公益物品和公共服务。

  400年来,机会这六个方面的努力,中国政府职能的面貌居于了很大的变化,私人企业获得了大规模的发展,国有企业规模逐步缩小,有很久 基本进行了市场化改革,取得了经营自主权,政府及其部门直接办企业的时代机会基本现在现在现在开始了。经过改革,要是事业单位也取得了相当的自主权,政府财政与国有资产经营、政府与银行运作、政府内的经营性资产和非经营性资产也在逐步理顺关系,市场中介组织也获得了很大的发展,现在现在现在开始酝酿从政府内部人员剥离出来,而新发展的要是中介组织都机会拥有了独立运作的空间。

  其次,选着市场经济条件下的基本政府职能框架。在市场经济基本替代计划经济的情况汇报下,自4003年现在现在现在开始,中国政府现在现在现在开始明选着位市场经济条件下政府的基本职能。政府负责经济调节、市场监管、社会管理与公共服务。经济调节,说的是宏观经济调控,主要是运用经济手段,法律手段,行政手段限制在必要的范围内。市场监管,主要涉及推进市场公平准入、市场执法、对产品的生产和消费进行安全监管,如药品和食品安全,采矿安全,和交通安全等。社会管理是政府不利于就业,调节收入分配,社会保障,维护社会稳定。公共服务职能,主要是教育、卫生和文化等服务,建立健全公平公正、惠及全民、水平适度、可持续发展的公共服务体系,推进基本公共服务均等化。

  经过5年的努力,政府机会初步发展了市场化的经济调节手段,初步建立了市场监管体系,公共服务体系要能 了雏形,公共服务均等化要能 了另一个 现在现在现在开始。

  (二)政府机构改革

  政府职能转变往往是另一个 持续的过程,与具体的各项改革有关。政府机构改革往往是新一届政府组成前一天准备,并在新一届政府产生前一天由全国人大通过,有很久 由新一届政府执行落实。400年里,国务院机会进行了六次改革,每五年一次。政府机构改革的核心是另一个 方面:

  首先是精简机构数量。1982年、1988年、1993年、1998年、4003年和4008年,每一次机构改革都减少了机构数量。1998年前一天,每一次机构改革前一天都伴随着一次机构膨胀的反弹,这使得政府职能转变提上了日程。其中一部分膨胀的机构,是市场经济所要能 的机构,比如审计署,工商管理总局,商务部等。1998年大幅度精简计划经济部门, 4003年和4008年,继续精简与计划经济相关的部门,取得了部分性的改革成果。目前国务院组成部门机会下降到了27个。

  其次,优化政府组织行态。根据政府职能转变的要能 ,优化政府组织行态,规范政府机构设置,完善行政运行机制。从政府组织行态方面,合理配置宏观调控部门,如发改委、财政部和中央银行;整合完善行业管理体制,如工业与信息化部、交通运输部等。完善能源资源和环境管理体制;理顺市场监管部门。加强社会管理和公共服务部门,如住房保障与城乡建设部,人力资源与社会保障部。从改革开放现在现在现在开始,可越多能 说政府老要在调整组织行态,适应市场经济的部门逐步建立,计划经济的部门逐步精简,随着政府职能转变和经济社会发展的要能 而调整组织行态。目前,某种系统程序依然在进行之中,但行态机会日益完善。

  第三,精简和规范各类议事协调机构和办事机构,严格控制数量。计划经济的特色是,一方面高度集权,此人 面又高度散权,它往往适合做正在做的事情,太难适应新的事情。其结果是,一旦有新的事情要集中资源,就要能 通过新的机构来进行协调和动员。新的事情另一个 接另一个 ,临时机构也就另一个 另一个 的增加,结果是临时机构林立。1998年前一天,此类机构得到了比较严格的控制,目前国务院有28个议事协调机构。

  从总体情况汇报来看,机构改革在1998年前一天,往往是精简前一天马上又膨胀, 1998年前一天,机构数量得到了控制,行政编制也得到了刚性控制。1998年大规模精简了与计划经济直接相关的部门, 4003年前一天在政府职能框架基本选着的前提下,政府机构的格局也现在现在现在开始大体定型。4008年的改革,进一步调整了宏观管理部门、整合和理顺了行业管理部门,加强了环境资源部门和市场监管部门,共同也强化了社会管理与公共服务部门,觉得基本上还是微调,政府机构框架基本适应当前的经济社会发展,现在现在现在开始适应市场经济的要能 。

  (三)行政权力监督:法治政府与监督考核问责制度建设

  行政权力的监督和激励,主要是通过法治政府建设、监督考核问责制度建设来实现。

  建设和健全法治政府,是1949年建国前一天的基本政府建设目标。但计划经济以及频繁的政治运动,使得法治政府的努力,老要这么 某种成效。改革开放前一天,现在现在现在开始建设市场经济,法治政府的要求这么 从理念走向现实。1992年前一天,随着市场经济的发展,首先法治国家建设于1996年现在现在现在开始, 4004年4月正式提出建设法治政府,并计划在10年内初步建成法治政府。法治政府建设在中国的核心内容是用法治替代人治。用法律和制度管权、管事、管人,健全监督机制,强化责任追究,切实做到有权必有责、用权受监督、违法要追究。规范行政决策行为,完善科学民主决策机制。加强和改进政府立法工作。健全行政执法体制和系统程序。完善行政复议、行政赔偿和行政补偿制度。

  健全以行政首长为重点的行政问责制度,明确问责范围,规范问责系统程序,加大责任追究力度,提高政府执行力和公信力。中国政府问责制进入中国公众舆论和世界舆论视野是机会4003年的SARS事件。当时国家卫生部部长和北京市市长都被问责而免职,举国震惊。在整个SARS事件期间,有40000多官员被问责。很久 又有其他官员因各种事件被问责。自此前一天,责任政府建设提上了日程。4004年,温家宝总理在十届全国人大四次会议的《政府工作报告》中指出:“要建立健全行政问责制,提高政府执行力和公信力。”4006年9月4日,温家宝总理在“加强政府自身建设,推进政府管理创新”电视电话会议上,要求“按照权责一致、依法有序、民主公开、客观公正的原则,加快建立以行政首长为重点的行政问责制度”。某种讲话具体地选着了中国责任政府的基本价值是提高政府执行力和公信力,其基本原则是权责一致、依法有序、民主公开、客观公正,当前问责的核心是以行政首长为重点。4008年政府自身建设的重点之一是行政问责制度建设,具体加强对领导干部特别是主要领导干部、人财物管理使用、关键岗位的监督,健全质询、问责、经济责任审计、引咎辞职、罢免等制度。

  行政问责制度的健全,还要能 比较广泛的针对行政权力的监督制度。为了健全监督制度,国务院老要在要求各级政府要主动接受同级人大及其常委会的监督,接受政协的民主监督。加强政府层级监督,充下发挥监察、审计等专门监督的作用。依照有关法律的规定接受司法机关实施的监督。重视新闻舆论监督和人民群众监督。完善政务公开制度,及时发布信息,提高政府工作透明度,切实保障人民群众的知情权、参与权、表达权、监督权。实践中比较明显的进步表现是, 1998年以来逐步刮起了审计风暴。4008年5月1日现在现在现在开始实施政府信息公开条例,政府现在现在现在开始全面制度化的公开政府信息。政府有权力,人民群众有权利,也要是知情权、参与权、表达权和监督权,某种观念都得到了各级政府的认可,这说明中国政府现在现在现在开始正视权利和权力之间的关系。

  经过400年的努力,中国政府基本上建立了行政法制体系,宪法,行政诉讼法,行政许可法等基本法律制度都机会制定和颁布,行政系统程序法也在草拟中。行政问责制和政府绩效管理目前正在努力中,各方面的监督依然比较弱,但也在强化,尤其是新闻舆论监督,现在现在现在开始发挥作用,其中网络舆论的力量,近年来机会充下发挥作用。4007—4008年著名的华南虎事件,要是网络舆论监督政府的最典型例子。某种事件使得地方政府及其部门要能 得不吸取教训,使得行为更加规范化,更丰富责任感和否认性。

  三、目前所面临的问提与挑战

  中国的经济改革进行了400年,政府改革也进行了400年。从目前来看,政府改革的未来依然是任重道远,面临着广泛的挑战:

  基本的挑战来自经济体制改革并未到位,局部改革思路依然过高 明确的思路,有很久 进一步的改革正在面临着多方面的阻力。比如,政府与国有企业的关系。在上个世纪,国有企业经营面临很大的困难,要是,国有企业改革基本是抓大放小,倾向于政府放包袱,要是国有企业都出售,机会改制了。觉得有阻力,但机会面临的经营问提压力很大,阻力基本可越多能 忽略不计,政府可越多能 基本不管国营企业,放弃国有企业的利润,利润和税收分开,政府有很久 税收;政府要是再管企业的投资、资产折旧以及市场经营等,政企分开。政府过去的拨款改为银行贷款,(点击此处阅读下一页)

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